中国盐改艰难破局 优势盐业集团并存格局将形成

本报记者/柴刚

“柴、米、油、盐、酱、醋、茶”，在老百姓这“开门七件事”中，一粒盐在日常生活中或重或轻，但其“或咸或淡”，却总能诱惑着资本市场的味觉。

其中，一粒盐的改革更是触动着各方神经。2016年4月，国务院下发了《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发[2016]25号）（以下简称“盐改方案通知”），自2017年1月1日起放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可以开展跨区域经营。北京天驰君泰律师事务所合伙人、律师姜德明认为，此举标志着我国食盐市场垄断经营时代的终结。然而，这场“改革”更让食盐市场无法平静。在刚刚过去的2019年，湖北省浠水县市场监督管理局（以下简称“浠水市场监管局”）对湖北长舟盐化有限公司（以下简称“湖北长舟盐化”）一纸700万元的行政处罚，使一粒盐的魅力，一览无余。

当然，作为产盐大省的山东，对一粒盐的态度，则是对中国盐业改革作出的另一种解读。

盐改“处罚第一案”

“浠水市场监管局还没有撤销公司涉盐的行政处罚决定。”2019年12月30日，湖北长舟盐化董事长陈义林称。

“决定”是指浠水市场监管局在2019年5月13日、7月9日，对湖北长舟盐化分别作出的《实施行政强制措施决定书》（浠市监扣[2019]49号）、《行政处罚决定书》（浠市监处字[2019]264号）（以下简称“《264号处罚决定书》”）。前者鉴于后者在浠水县设点经营食盐，“未经许可从事食品经营”，遂作出上述“决定书”，处以湖北长舟盐化没收扣押的食盐35吨、货值金额19倍罚款7022400元。湖北长舟盐化不服处罚，遂将浠水市场监管局诉至浠水县人民法院（以下简称“浠水法院”）。败诉。多名业界及法律界人士认为，该案处罚额度创中国盐业改革以来新高，可解读为“处罚第一案”。

公开资料介绍，湖北长舟盐化地处湖北省孝感市应城市，前身于1972年8月正式投产，是湖北省内定点生产食盐的九家企业之一，国家食盐定点生产骨干企业。而该案的处罚额度、使用法律条例等存争议，中国盐业协会、湖北省经济和信息化厅等纷纷发声。浠水市场监管局曾向《中国经营报》记者解释，湖北长舟盐化的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定，构成了未经许可从事食品经营的违法行为。《264号处罚决定书》显示，浠水市场监管局根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国食品安全法》等规定，决定责令后者改正违法行为。陈义林介绍，截至2019年10月底，包括此次处罚在内，其经济损失将达800多万元。姜德明对此解释，该案处罚的分歧，在于中国盐业改革阶段，食盐企业经营是否“一地一证”。

湖北长舟盐化提供的资料介绍，2016年11月5日至2018年12月31日，该公司取得《食盐批发许可证》《食盐定点批发企业证书》《食品经营许可证》；2018年12月，通过了换证验收，取得了新的《食盐定点生产企业证书》《食盐定点批发企业证书》。陈义林告诉记者，该公司从2017年起，按照《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》等规定的方式，进行自产食盐的销售。2019年6月26日，浠水法院作出《行政判决书》（[2019]鄂1125行初72号）（以下简称《72号判决书》），称湖北长舟盐化在浠水从事食盐批发业务地点与其营业执照登记地不符，属于公司在住所以外从事经营活动，应当依法办理该营业场所的营业执照。该判决书认为，浠水市场监管局经过案件调查、审批，以湖北长舟盐化涉嫌无证无照在浠水县境内进行食盐批发为由，作出上述“决定书”，其基本事实认定和法律程序并无不妥。

2019年10月11日，浠水县人民政府作出《行政复议决定书》（浠政复决字[2019]34号），称《264号处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。多份证据显示，湖北省市场监督管理局曾对上述处罚事宜，协调浠水市场监管局予以撤销。但前者对记者的采访要求未作出回应。

破局

一纸700万元行政处罚引发争议，其背后是中国盐业改革的博弈。

2016年4月，国务院下发“盐改方案通知”，自2017年1月1日起放开所有盐产品价格等。“盐改方案通知”内容要求，允许食盐生产企业进入流通和销售领域，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售；允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营；放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。在姜德明看来，此举标志着我国食盐市场垄断经营时代的终结。

中南财经政法大学法学院副教授伍治良向记者介绍，国家发改委、国家工信部等相关部门按照“盐改方案通知”的要求，研究和制定了改革过渡期内的一系列改革文件，各相关职能部门也相应出台系列配套改革措施，以保障盐业体制改革顺利进行。而在业界看来，食盐“专营”存废之争多年，主要缘于食盐企业间等多方经济、市场利益之争，其在盐业基层表现得更为突出。上海彭旨平律师事务所提供的数据显示，近几年来，全国民营食盐企业因“异地经营”而引发的纠纷案件40多起。湖北一盐企负责人以湖北省为例，向记者算了这样一笔账：中国盐业改革前，食盐价格为每吨6000元至8000元，民营食盐企业在改革后进入市场，目前价格为每吨800元至1000元。

记者调查显示，国有盐企此前的处境，也是备受煎熬。业内人士称，国有盐企此前执行实行统一价格、统一计划、统一结算、统一销售、统一生产的“五统一”模式，致使常年亏损，却无计可施。该人士认为，“盐改方案通知”或许让国有盐企处境有了转机。其实，早在2014年4月21日，国家发改委官网刊发第10号令，决定废止《食盐专营许可证管理办法》（2006年4月28日国家发展和改革委员会令第45号发布）（以下简称办法）。消息一出，“食盐专营要废止”“盐业垄断正在打破”等信号不断被放大，当时的中国盐业总公司很快发表说明，称“办法”废止不等于废止食盐专营，其系一场误读。

优势盐业集团并存格局

当然，作为全国第一产盐大省，山东的盐业变局或许是对中国盐业改革的另一种解读。

2019年1月，鲁银投资支付13.3亿元现金，从山东产权交易中心摘牌取得山东省盐业集团有限公司（以下简称“山东盐业集团”）持有山东肥城精制盐厂有限公司等9家企业控股权，相关盐业资产并入鲁银投资范围，山东盐业集团作为母公司予以保留。2019年3月，山东盐业集团上述涉盐资产并入鲁银投资，纳入鲁银投资管控体系。此番重组完成后，山东盐业集团下属涉盐业务公司成为鲁银投资下属子公司，形成鲁银投资涉盐板块，并在当时被业界解读为“盐行业年度最大资产并购案”。

山东盐业集团是山东省人民政府出资设立的国有独资公司，于2009年10月由原山东省盐业总公司整体改制成立。山东多名政界人士回忆，其原旗下诸多涉盐公司长期处于亏损，“如何活下去”早已成其首要问题。山东国惠有关负责人向记者介绍，山东国惠投资有限公司（以下简称“山东国惠”）旗下首家上市平台鲁银投资入主以后，各盐业公司按照上市公司监管规范予以规范，公司治理及运营进行新阶段。

“从政策层面看，资产重组是深化盐业体制改革的必然要求。”2019年12月27日，山东省国资委主任张斌向记者坦言。

资料显示，山东省海岸线全长3024.4公里，滩涂面积广阔，全省目前原盐生产能力2500万吨，占全国总量的三分之一。张斌认为，推进山东盐业资产重组，加速盐业市场化改革，是山东省政府的战略部署，也是政策要求、形势使然。与其对应的是，“盐改方案的通知”明确提出，“鼓励食盐生产、批发企业兼并重组，允许各类财务投资主体以多种形式参与，向优势企业增加资本投入，支持企业通过资本市场或公开上市等方式融资”。在张斌看来，依托鲁银投资上市平台实施山东盐业资产重组，是贯彻落实“盐改方案的通知”的具体举措，符合行业发展方向。

上述山东国惠负责人介绍，受制于历史形成的盐业体制等，山东盐业产业结构调整较慢，各生产企业“小、散、弱”，市场区域分割和上下游产业链间的分割成为鲁银投资迫切需要解决的问题。伍治良分析称，全国各地近年来发生在盐企与盐政之间的分歧，进而导致扣押及处罚外地食盐案件频发，极大地阻碍了“盐改方案的通知”的落实，但山东盐业利用鲁银投资实现主业资产上市，打造了中国盐业改革的山东样本。

伍治良直言，当务之急是，国务院继续修订《食盐专营办法》并明确规定，食盐定点生产企业或食盐定点及批发企业在外省、市（县）设立分公司、自建销售网点销售食盐，无须另行办理食盐定点批发许可证及食品经营许可证，让各类盐企进入市场无障碍竞争。张斌分析称，可以预见，盐业行业会迎来一轮兼并重组热潮，多而小的产业格局将发生根本改变，最终将形成几大优势盐业集团并存的格局。

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