李显波：上海外来人口问题的出路在何方？

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大文豪莎士比亚讲过“城市即人”，城市最终是为构成城市的人服务的，同时城市也离不开人的支撑。一个城市如果更繁荣、更有动力、更有气质魅力，必然要以相当数量的有活力、有干劲、有想法的人群集聚为基础，这其中除了本地人群，还需要大量的外来人口即移民。

如果早晚高峰时期站在上海大型轨交换乘站台，望着步履匆匆潮水般的人流，看着多数人还都是岁月年轮未充分刻上脸庞的年轻人，尤其相当比例都是来自天南海北的移民，你难免会感叹“这就是生生不息，这就是城市的朝气与活力”。人潮中今天还籍籍无名的双肩包年轻人，说不准可能就是明天的华罗庚、钱学森，就是明天的马云、马化腾。

打开城市发展史，我们会发现，一座城市是否具有蓬勃生机，其中一个检验标准便是看其外来移民情况，无论是外国移民还是本国外地移民，无论是移民数量还是移民质量，都构成重要的判断依据。中国老话讲“人挪活、树挪死”，带着对更加美好生活的企盼，移民群体以“敢于探索、勇于奋斗、强于改变”的精神气质，在努力主宰自己命运、实现自我的同时，也为移民城市的发展做着重大贡献。

比较中小城市，外来人口群体对超大城市的影响更为深刻，对超大城市的贡献也更为突出。

从外来人口数量和结构来看，北京、上海、广州、深圳四个超大城市尽管各有特点，但都算是比较典型的“移民之城”。正是有了大量移民，这些城市从人口规模上看都是庞然大物，且是高度集聚的庞然大物。值得关注的是，城市规模一旦实现超大，任何一个领域都很容易实现规模经济和复杂的专业分工，容易产生各种各样的创业和就业机会，进而吸引更多的移民人口进入，这就构成了一个人口超级循环。

这四座一线城市之所以能够魅力四射、引领潮流、较好地承担国家战略功能和使命，与广大外来人口群体的贡献高度相关。

在此背景下，2019年12月27日下午，复旦大学熊易寒教授做客《澎湃下午茶》（第八期），以“超大城市、移民与城市竞争力”为主题，重点谈论“政治学视野中的移民与城市、地方性公民权与新二元结构、户籍制度安排、产业与移民”等观点，呼吁超大城市要继续敞开怀抱，接纳、包容、善待外来人口群体，从而打造更强的城市竞争力。

在熊易寒教授的启发下，我们应该深入思考，既然大家都认为超大城市发展离不开外来人口的重要贡献，为什么这些城市近年来对待外来人口的政策却在趋紧（相比广州、深圳的相对宽松，北京、上海的人口调控政策力度更大）？这些城市在焦虑什么？它们存在哪些难处？当今的技术和经济社会发展为重新审视超大城市外来人口问题，又提供了怎样的有利条件和要求？超大城市破解外来人口问题的出路是什么？笔者想结合上海的实际情况，谈谈对这些问题的粗浅理解和看法。

1、超大城市在外来人口问题上有自己的难处

当前，中国超大城市人口数量已基本达到世界最大城市的规模水平。

2018年底公开数据显示，深圳全市常住人口1302.66万人，广州是1490.44万人，北京是2154.2万人，上海是2423.78万人。研究世界人口规模前八名的城市数据，我们发现，除了中国的上海与北京，其他六个城市分别是：东京大都市圈，人口为3700万左右（严格地说，东京都这个单体城市的人口为1400万左右，由于东京大都市圈比较紧凑，从形态上看更像是一个超大巨型城市，因此很多人往往把东京大都市圈当做东京城市本身）；印度德里，人口超过2600万；巴西圣保罗（包括郊区的大圣保罗），人口是2100万左右；墨西哥城，人口也是2100万左右；印度孟买，人口超过2100万；埃及开罗，人口也超过2000万。

如果从单体城市而不是大都市圈的角度来看，我国的上海、北京两座城市已处于世界人口最多城市的第一方阵，换句话说，这两座超大城市的人口数量已基本达到世界之最。

那么，上海、北京两座超大城市的外来人口还会继续较大幅度增长吗？有没有可能超越德里成为世界第一大单体城市？单体超大城市的外来人口增长到底有没有一个数量边界？人口规模究竟达到多少算是合适的？尽管学界从人口密度、人口结构、资源承载力、城市所在国家的城市化水平、经济发展以及人口基数等多个角度，都有很多研究和预测，

但客观地说，评判合理的人口集聚规模涉及到的影响因素太多，甚至涉及到人群的主观感受，导致仁者见仁、智者见智，因此上述这些问题很难形成公认的定论。

我国超大城市人口数量已基本达到世界最大城市规模水平，借用华为公司创始人任正非的话，“再往前走就是无人区了，几乎没人可以参照模仿了”，同时，考虑到发展中国家排在世界前几名的人口超大规模城市，其城市治理水平还有待进一步提升，

所有这些因素促使我国超大城市对待人口规模的态度比较谨慎，尤其是人口规模超过2000万量级的北京和上海，都实施了比较严格的人口调控政策。

虽然也有人提出疑问：深圳的面积1997平方公里，容纳了1300多万人口，上海的陆地面积6340平方公里，是深圳的三倍多，那么上海人口也应该是深圳的三倍，即达到3900万才算合理。其实，城市人口账的算法没这么简单，具体到人口问题，不管城市面积大小，城市服务管理的人口量级如果是相同档次（比如是2000万人口量级，还是1000万人口量级，还是几百万人口量级），那么对城市的服务管理要求、包括操作的难度几乎是差不多的，不会随着城市面积的扩大，服务管理人口的难度就会变小，相反可能难度更大。

超大城市本身就是一个超级复杂系统，在2000万量级的基础上继续增加人口，城市内部复杂程度会进一步攀升，风险也会持续增加。正如杰弗里·韦斯特（Geoffrey West）在《规模：复杂世界的简单法则》一书中指出的，“城市规模增加一倍，不仅会使得人均工资、财富和创新增加约15%，犯罪案件总量、污染和疾病的数量也会按照相同的比例增加。很明显，好的、坏的、丑陋的会像一个整体可预测的包裹一样，一同到来”。

现在想想，全球最发达资本主义国家美国以3.3亿人口基数，居然没有出现一个人口超过1000万量级的单体城市，恰恰说明这事不是想象中那么简单的。

因此，从这个意义上，我们要理解北京、上海的为难处境，要理解“当看不太清楚、还没很有把握时，宁可慢一点，宁可给未来多留些空间”的现实选择。

更何况，站在全国整体发展格局来看，我国超大城市对于带动区域乃至更大范围发展承担着义不容辞的责任，带动经济增长极区域的人口共同发展，而不是独享人口规模红利，也是“下好全国一盘棋”的应有之意。

2、超大城市在外来人口问题上面临着新形势新要求

超大城市既然有这么多难处，那么其人口规模是不是就不能增长了？尤其是上海、北京在老龄化与少子化非常严峻的背景下，为了保持城市的活力、动力与可持续发展，在外来人口问题上究竟该怎么选择？

其实，看看印度德里1500平方公里左右的土地面积，也承载了超过2600万人口，前文所讲的世界其他前几名超大城市，很多是在1500—2000平方公里的范围内承载着2000万量级的人口规模，这说明超大城市的人口规模不是不可能增加，只是在本已超大基数的前提下，要整体研判人口发展的新形势新要求，综合权衡增加人口带来的利与弊，重点分析城市解决每阶段主要问题需要怎样的人口支撑，在此基础上做出每个城市自己的选择。

结合上海的实际情况，我觉得有如下新形势值得重点分析：

新形势1：当今时代发展的一个大趋势是，得人才者，甚或说是得人口者，得天下。

虽然我个人不太相信中国城市体系中会出现“齐普夫定律”（规模最大城市的人口规模是排名第二位城市的两倍，是排名第三位城市的三倍，以此类推），但是我们看到，各个城市都在使出各种办法，积极争夺人才、争抢人口。

即便是属于超大城市但人口调控压力不太大的深圳，2018年常住人口增加了49.83万，2017年常住人口增量更是达到62万，2016年人口增量53万，2015年则增加了59.98万人，

深圳短短四年时间的人口增量，就相当于美国第四大城市休斯敦的全部人口。

这么大体量的人口增加规模，极大助力了深圳的活力、繁荣与快速发展，让其他城市特别是上海、北京好生羡慕。

我们可以肯定地说，未来如果哪个城市能够成为“人口中心城市”，其竞争力一定会非常强大。其实一个人，能在城市里生存下来，就是被这个城市所需要的，而且城市需要高中低不同层次的人在一起相互协作、支持与配合。如果通过更有效的劳动力配置使城市人口基数不断做大，那么这个城市就会更加方便、更有效率、更有竞争力。这也是《规模：复杂世界的简单法则》、《城市的胜利》、《大国大城》等研究著作反复论证的道理。被定位为国际经济中心与中国经济中心城市的上海，需要更深入地思考、领会这些道理。

新形势2：中国超大城市治理水平大幅提升，为继续规模吸纳外来人口提供了可能空间。

在全国推进治理体系和治理能力现代化总目标的指引下，近年来中国各大城市纷纷注重提升城市治理水平，成效非常显著，为全球的城市治理贡献了“中国智慧与中国方案”。以上海为例，2014年上海全市创新社会治理、加强基层建设，制订并实施市委“1+6”文件，有力开创了上海社会治理的新局面；2017年上海全面推进城市精细化管理，在实施意见和三年行动计划的指引下，上海用绣花精神不断深化社会治理创新，持续推进城市管理精细化工作向纵深发展。值得一提的是，在新科技手段的支撑下，“一网统管”与“一网通办”已成为上海城市治理的闪亮名片。

在“全覆盖、全过程、全天候和法治化、社会化、智能化、标准化”（三全四化）理念的指导下，上海城市治理能力的大幅提升，使得城市能够为广大市民（包括外来人口）提供更精准、更及时、更有效的服务与管理。与以前对外来人口的工作机制、方法、后台支撑乃至心态相比，如今上海全市更多了底气、自信与从容，这也为上海重新审视外来人口问题提供了较好的支持条件。

新形势3：新时代上海需要寻找更大的创新动能，客观上需要外来人口的强有力支撑。

习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。伴随着时代社会的发展，对于上海这样的超级平台枢纽城市，科技创新功能对于城市发展动力来说越来越重要，怎么强调和重视都不为过。

近些年来，上海发展创新经济受到了一些诟病，国内新经济的光环城市当属于深圳、杭州、北京等城市。笔者也曾撰文分析过原因，认为主要是由于上海对新经济的理解和拥抱相对不足，同时没有处理好“移植平台型”与“内生创新型”两种发展逻辑的关系。

所有这些因素导致的最直观结果就是，比较其他明星城市，上海仍较缺乏大量源源不断创新人才的涌入、大量源源不断创新机构与企业主体的涌现。

未来，上海深入建设具有全球影响力的科技创新中心，发挥好习总书记对上海强调的科技创新策源、高端产业引领等功能，除了进一步激发释放存量人才资源的动力，更加迫切需要更多大量外来人才的支撑。

鉴于外来移民“敢想敢干敢吃苦”的特点，在科技创新这件事上，没有外来人才不行，外来人才少了也不行，是越多越好。

至于上海城市的高度老龄化与少子化，客观上确实非常需要进一步吸引外来人口，从而改善上海的人口结构与劳动力结构，以推动上海城市健康、繁荣与可持续发展。

3、展望：上海外来人口问题的出路在何方

目前，上海是中国人口规模最大的超大型单体城市。综合权衡城市利弊得失、上海发展现状以及未来趋势，笔者认为，上海未来外来人口流入仍有增长空间，若干年后上海常住人口总量不排除达到或突破3000万量级的可能（这也是目前世界上单体超大城市已开始接近却还没有达到的量级），但出于合理管控城市人口规模的考虑，每年人口增长速度应该也不会很快。

除了促进上海城市人口总量合理增长之外，笔者认为更重要的是，上海应扎扎实实推进人口结构和布局的调整与完善。

建议可以重点考虑如下事项：

◆建议学习东京大都市圈经验，上海要以更宽阔胸怀切实发挥龙头作用，带动“上海大都市圈”的整体人口增长，特别要认真考虑带动都市圈内中小城市的人口吸引与增长，将之作为长三角一体化的重要任务，夯实中国经济重要增长极区域的人口支撑基础。

◆建议上海全市要努力降低外来人口的落户和总量控制门槛

，要根据城市功能发展需要，不唯学历和资历，多元评价人才，吸引多元类型人才，让更多真正有能力、有魄力的人才（尤其是年轻人才）愿意来上海就业创业。尤其要改变“只吸引成功人士”的传统做法，所谓青春年少不可欺，今天还没成功，并不等于明天就不能成功，毕竟未来是属于他们的。

◆建议除了自贸试验区新片区和长三角一体化示范区，上海内部的各郊区新城要进一步增强对外来人才、人口的吸引力，市级对郊区新城的人口调控指标可以考虑进一步放松，在促进上海内部均衡发展的同时，也努力把郊区新城建设成为上海新一轮发展的重要动力引擎。

◆建议按照国际一流营商环境的标准，上海要完善相关政策与流程配套，加强对国际人才特别是外国人的吸引，无论其长期或短期来沪工作生活，都能够非常便利、舒适、有吸引力，切实打造人口构成上的国际大都市，从而进一步增强上海城市的魅力、竞争力与影响力。

◆建议上海加强对外来人口问题的统筹考量与设计，以“不论成败，一辈子总要到上海精彩一回”为理念，吸引全国乃至全球有志向、有梦想的各种人才，到上海实现自己的出彩人生。这其中可能有些人在沪时间是长期的，也有些人是短期的，以市场调节原则为主就好。

（作者李显波系上海发展战略研究所所长）

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