专家：综合保税区监管需更加开放灵活

[ 2019年1~11月，我国综合保税区进出口26275.6亿元，同比增长9.4%。 ]

当前，我国正处于出口导向型经济向进口与消费拉动型经济的转型关键期。我们必须站在全球经济一体化的潮头，紧紧抓住新发展理念，勇于打破既有的条条框框，大胆闯、大胆试。作为稳外贸稳增长重要平台的综合保税区，也需要我们胆子再大一点，步子再快一点，在深化供给侧结构性改革上持续用力，掀起一场制度革命。

创新发展首先要认清方向

上世纪90年代初我国在充分借鉴美国对外贸易区成功经验基础上设立了保税区。保税区的最大优势在于：境外货物入区保税，国内货物入区实际离境后方可办理退税；国内料件与境外料件组装成品，出口时，对国内料件部分退税，进入国内市场时，对境外料件按进口料件的关税税率缴纳关税及进口环节增值税。上述政策，充分兼顾了国内国外两个市场和两种资源。

上世纪90年代中后期，国家又允许保税区企业可以同时开展国内贸易，进一步方便了区内企业同时抢抓国内国外两个市场两种资源。经过近30年发展，上海外高桥保税区、宁波保税区和天津港保税区等仍然活力充沛，并分别在金融创新、跨境电商和平行进口汽车等领域，为中国自由贸易试验区创新发展，提供了大量可复制可推广的成功经验和做法。

中国的海关特殊监管区域也在不断自我完善和发展。保税区之后，又出现了出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等不同类型的海关监管特殊区域。

国务院办公厅2015年9月印发的《加快海关特殊监管区域整合优化方案》，要求逐步将出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。

目前，我国有各类海关特殊监管区域140个，其中综合保税区99个。2019年1~11月，我国综合保税区进出口26275.6亿元，同比增长9.4%。综合保税区已成为促进外贸稳定增长的“推进器”。

通过国际对标可以发现，自上世纪50年代以来，美国对外贸易区也历经了数次自我完善。1980年美国海关规定：由美国原材料、零部件和外国原材料、零部件混合生产装配而成的商品进入美国市场时，仅对所包含的外国原材料和零部件征收进口关税。

1991年美国对外贸易区委员会颁布新管理条例，对外贸易区可以依法对运到区内的货物进行贮存、出售、展览、拆散、组装和重新包装等处理，成品可以出口，也可以销往国内市场。

1999年，美国国会修订《对外贸易区法案》，允许为特定企业专门建立对外贸易区“分区”，以安排在总区内无法进行的加工制造项目。

2009年1月，美国对外贸易区委员会采纳可选址框架（ASF）对总分区的设置和管理方式进行调整，并进一步简化审批流程：企业入区或申请设立分区的审批权下放到区；企业还可以申请临时制造许可，进一步缩短了短期制造活动审批时间。

根据美国对外贸易区委员会2018年度报告，2016年以来，美国对外贸易区进区货物总值持续三年快速增长。2018年，实现入区货值7930亿美元，同比增长18.5%。当年完成出口1120亿美元，同比增长29%。非保业务入区货值，已占进区货值的68%。

那么，综合保税区进一步制度革命的方向是什么呢？

历史地讲，综合保税区是从保税物流园区延伸而来。较之保税物流园区，综合保税区的政策主要增加了保税加工制造功能，但仍以服务加工贸易为主。

至今，海关总署拟定的《综合保税区设立指标评估体系》仍将“加工贸易企业数量占所在省（市、区）进出口企业的占比”、“拟设立综合保税区所在地级市所在地进出口企业数量”、“加工贸易和保税业务总值占所在省（市、区）进出口总值的占比”和“拟设立综合保税区所在地级市加工贸易和保税物流业务总值占该地区进出口总值比例”等四项指标，作为评价申请区域是否具备申请资质的重要依据，其所占权重占总分160分中的40分，占比25%。

伴随中国经济的迅速发展和在全球供应链和产业分工层级的不断提升，综合保税区这一定位的局限性日益显现，其现实反映就是区内土地的大量闲置。海关总署也注意到了这个问题，已在多种场合要求综合保税区所在地政府和管委会高度重视这一问题，要加大招商引资，努力减少闲置土地，并将“意向出让可利用土地面积必须占到拟申报综合保税区可出让土地总面积60%以上”列为申请区域可否被列入总署年度审批计划的必需条件。

对标国际最高标准、最好水平，也要符合企业需求和市场规律。我们必须站在历史的角度，以客观心态看清综合保税区创新发展的方向：

第一要转变思想。综合保税区监管制度不仅要更有利于监管，更要有利于企业在参与国际竞争中取胜。第二要明确方向。要向先进学，要向国际标准看齐。

创新发展必须要从监管制度入手

实现综合保税区创新发展，首先就要从综合保税区的监管制度入手。仅规定国内货物入区视同出口予以退税的政策，在满足出口企业需要的同时，也限制了进口导向企业的入驻，带来了非保业务不便入区经营，甚至快递（除中国邮政外）不得入区等一系列问题，直接影响了企业入区经营的积极性。

为此，我们可以借鉴保税区的政策，完善综合保税区的监管。要允许企业在办理国内货物入区时，自主选择入区退税，还是实际离境后退税。进而，允许非保税货物与保税货物按实际状态，依账册实施分类监管。

其次，要对货物的流通环节分为生产性流通环节和生活性流通环节，并要明确海关仅对生产性流通环节负有监管责任。接下来，就要允许生产性服务业和生活性服务业可以同等进入综合保税区展业经营。很简单，高端制造业也好，技术研发也好，需要的都是“智力+资本”的投入和认可，也就是“脑袋瓜儿经济”。没有良好的生产和生活配套环境，甚至连喝口星巴克咖啡，都要开车跑到围网外面去，又有谁愿意入区经营？为此，可以借鉴迪拜自由区的政策，即：对综合保税区内，处于生产性流通及相关服务形态的货物，予以保税；对进入生活性流通及服务形态的商品，视同境内区外，办理清关，按国内贸易管理。

第三，要允许企业注册成立即可取得一般纳税人待遇，视业务需要，可同时开展对外贸易和对内贸易。对内贸易可直接开具增值税票。开展对内贸易所用的保税机器设备，只要不发生实际出区，无需补缴关税及进口环节增值税。

接下来，就要把以“两头在外”为构建原则的“金关二期”系统改为“保税与非保税并行”的监管与管理系统，进一步推行区块链管理等电子化监管手段，确保实现7×24小时通关。在高度信息化、智能化和全球化的今天，没有全天候运转通关系统支持，难以想象我们可以在全球供应链中占据有利位置。

一步一步做下来，一个进出口并重型的综合保税区雏形就显现出来了。它大致具备如下七大功能，即：1．国内货物入区，企业可以自主选择入区退税或实际离境后退税；境外货物入区，企业自主选择立即报关，也可选择保税仓储。

2．保税货物与非保税货物在区内实现账册管理，分类监管。

3．国内料件与境外料件组装和制造成品，进入国内市场，按所用境外料件的税率征税；出口离境的，按国内料件部分的税率，予以退税。

4．区内企业需要承接“两头在内”业务的，视为一般纳税人，按内贸管理，所用机械设备设施，保税性质不变，无需补税。

5．生活性服务业可备案入区，视同区外，依法依规开展经营活动。

6．区内自由，实行7×24小时快速通关。

7．区内企业间贸易可选择内资也可按国际贸易进行，实行意愿结汇。

创新发展还要勇立潮头

综合保税区还要承担起试验田的初心和使命。在基层工作中，我们深切感受到，帮助守法企业依法依规实现利益最大化，就是实实在在地维护国家利益。春江水暖鸭先知。不管是做自贸试验区工作，还是开展综合保税区管理，都必须以企业需求为导向。

首先是如何促进服务和服务贸易创新发展。2019年中央经济工作会议明确提出要“以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力……要更多依靠市场机制和现代科技创新推动服务业发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”。

以天津滨海新区综合保税区及其周边地区为例：该地区经过多年发展，已逐渐形成了一个以空客总装线项目为核心，集聚了包括航空装备制造和航空维修再制造等50多家中外知名航空生产和生产性服务业的产业群落。解决他们的实际困难，满足他们的合法诉求，就是综合保税区的初心。

现在，企业提出：我们已经可以依法依规开展境内飞机的拆解业务，这一行业又是高附加值的朝阳产业，那么，我们可不可申请开展保税拆解？答案是目前还不行。天津的飞机融资租赁风生水起，但无法开展保税拆解，融资租赁企业后顾之忧没有解决，这个产业未来该如何发展？

也有企业提出：我们目前是国内唯一一家可生产最高级别航空模拟机的企业，一直在直面国际竞争。模拟机当然是模拟当下主要的航空机型，如空客系列和波音系列。为保持同步，企业每年都要对模拟机系统进行软件更新，就必须向国外支付软件版权费和数据包使用费。目前，美国、加拿大和欧洲之间是有服务贸易协定的。企业之间的业务往来没有税负？但我国与上述国家没有协议，根据有关规定，企业需要缴纳10%的代扣所得税和6%的代扣增值税。这事实上降低了企业的国际竞争力。我们可不可以利用综保区政策，对上述服务给予保税？

还有企业提出：我们利用综合保税区政策，为公司全球产品提供售后维修及相关服务。根据现行政策，境内区外客户送入区内的在保修期内的待维修品，维修完毕复运出区时，客户需依照该维修品，缴纳1%的关税和13%的增值税，这比客户快递出境再复运回国更贵。可否把跨境维修服务与实体商品剥离，对此类服务予以保税？

更有企业提出：目前9018项下禁止类目录直接制约了旧机电和医疗产品跨境维修再制造业务的开展，能不能在遵守切实可行环保政策的前提下，允许企业在确保边角料及固废物能退即退，确实无法退运的，在可实现无害化处理前提下，开展有关业务？

以上这些，都是企业的真实需求，应该也有一定的代表性。那么，我们能不能进一步赋予不同的综合保税区一些符合各自地区产业特点的特殊政策？像天津综合保税区，是不是可以在享受创新监管制度的基础上，对区内企业在区内使用的，源自境外的特许服务、软件版权和专有技术服务等，视为跨境贸易，予以保税（免缴所得税预提和代扣增值税）？对所承接的源自境外委托的或自境外购入，尚在保修期内的商品的维修服务，予以免税？是不是可以经商务和环保主管部门批准后，开展特定产品的保税维修再制造先行先试？

综合保税区如果有一个开放灵活的监管制度，有各具特色的试点政策支撑，应该可以为综合保税区的高质量发展、区内企业更好地参与国际市场竞争，提供一个更有利的政策环境。

（作者系天津自贸试验区机场片区管理局局长）

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