范一飞：我国金融科技创新监管工具探索与实践

CFIC导读

◆2019年以来，人民银行贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持发展与监管“两手抓”，印发实施《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》，积极探索刚柔并济的金融科技创新试错容错机制和包容审慎的新型监管工具，会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委在10省市组织金融科技应用试点，取得显著成效，切实增强了金融业科技应用水平和风险技防能力，有效提升了金融服务质量和监管效能。特别是在新冠肺炎疫情期间，金融科技彰显硬核实力，在支持疫情防控与复工复产方面发挥了重要作用。

中国人民银行党委委员、副行长 范一飞

近年来，我国深入推进创新驱动发展战略，将科技创新作为提高社会生产力和综合国力的重要支撑。在金融业转型升级过程中，创新引领、科技驱动发挥着巨大作用，形成了金融科技“千帆竞发、创新者胜”的发展态势。与此同时，防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，如何在鼓励创新的同时维护金融安全，给监管部门带来极大挑战。人民银行深入贯彻党中央、国务院决策部署，坚持发展与监管“两手抓”，在推动《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》落地实施的同时，加强金融科技监管顶层设计，探索建立包容审慎的金融科技创新试错容错机制，着力打造符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具，不断提升监管专业性、统一性和穿透性，推动金融科技在守正、安全、普惠、开放的道路上行稳致远。

新型创新监管工具的设计理念破解“一管就死、一放就乱”困局，提高监管适用性。在金融科技时代，金融服务更多元、业务边界更模糊、风险形势更严峻，金融监管效能面临新挑战，传统创新监管模式在一定程度上出现“失灵”。监管部门迫切需要在保护金融消费者合法权益的前提下，既鼓励从业机构主动创新，又能及时发现并规避创新缺陷与风险隐患。人民银行打造新型创新监管工具，就是要处理好安全与创新的关系，针对我国百花齐放的金融科技创新形势，探索出一条既能守住安全底线、又能包容合理创新、高度适配我国国情的金融科技监管之路，有效破解创新监管面临的“一管就死、一放就乱”困局，规范和引导金融科技健康有序发展。摒弃“一刀切”简单模式，增强监管包容性。从历史经验看，适当的监管力度是发挥金融监管效能的关键。监管力度过小容易导致大量欺诈产品涌入市场，进而损害金融消费者合法权益；而力度过大则容易导致从业机构合规成本过高，从而降低创新活力。因此，新型创新监管工具选择什么样的监管力度，是监管部门考量的重要因素。在设计之初，人民银行就秉持包容理念，主动摒弃“一刀切”模式，积极探索更具引导性、启发性和激励性的新型柔性监管方法，建立刚柔并济、富有弹性的创新试错容错机制，增强监管部门、创新主体、社会公众之间的信息交流和良性互动，打造符合新事物内在发展规律的监管模式，营造包容的金融科技创新环境。引入“多元联动”公众监督机制，提升监管有效性。我国金融机构数量众多、服务创新方兴未艾，传统“政府监管+机构自治”模式面临较大挑战。引入更多外部力量参与监督是优化创新监管模式的有效手段。广大社会公众是金融产品的最终服务对象，他们对创新应用的安全性与便利性更有发言权。为此，新型创新监管工具引入了公众监督机制，充分发挥不同社会主体作用，让金融消费者深入了解创新产品功能实质、潜在风险和补偿措施，更好维护自身合法权益；让新闻媒体发挥社会“雷达”作用，对创新产品安全性、合规性和合法性进行监督；让第三方专业力量参与事前把关，全面评估安全防护措施的可靠性和有效性；让行业组织强化自律约束作用，更好地支撑新型监管工具运行。这些多元联动的公众监督机制，有助于构建协同共治的风险防控治理体系，提升创新监管有效性。

设置创新应用“刚性门槛”，强调监管审慎性。金融科技发展不能走互联网金融的老路，既要重视柔性监管，也要重视审慎监管。科技驱动的金融创新在一定程度上是向未知领域探索的活动，面临不确定性因素，风险与变数如影随形，一旦忽视风险很可能酿成大错。过去几年互联网金融的教训深刻表明，一味神化信息技术非但不能促使金融服务创新发展，反而会使金融市场鱼龙混杂、金融产品良莠不齐，给金融稳定带来巨大挑战。为此，新型创新监管工具强调审慎监管，力求设置刚性的门槛。从金融角度来说，坚持金融科技的本质是金融，严格落实金融持牌经营原则，严防打着“金融科技”的旗号从事非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动。从科技角度来说，明确风险底线和安全标准，建立风险动态监测感知、高效处置的风控体系，才能保障真正有价值的科技新成果得到充分测试和迭代完善，最终为金融创新注入科技动力。

新型创新监管工具的研究实践

基于以上设计理念，人民银行立足我国金融科技创新实际，借鉴国际金融监管经验，坚持理论与实践相结合，深入研究新型创新监管工具实施路径，并积极组织开展测试验证工作。

试点探索。2019年以来，人民银行会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委，在北京、上海、浙江、广东等10省市积极组织金融科技应用试点。此次试点没有简单套用传统风险防控手段，而是在事前制定应急与退出机制，采用风险拨备资金、保险计划等补偿措施，建立了多层次、立体化的综合风控体系，打造灵活高效的试错容错机制。在此基础上，提炼总结综合风险补偿、运行动态监控、安全评估认证、跨部门协同等方面的试点经验和有益做法，形成了新型创新监管工具的雏形。理论研究。在初步探索基础上，建立基于动态博弈的理论分析模型，根据《巴塞尔协议》等框架设计创新监管评价指标体系，对创新试错容错和风险监控机制进行完善，打磨出符合我国国情、相对成熟的金融科技创新监管工具。从理论研究与试点探索来看，创新监管工具既有利于金融监管部门更好掌握创新本质、风险特征和防范措施，加快出台针对性监管规则，提升监管效能；又有利于创新主体在风险可控的真实市场中更好接受政策指导、听取老百姓意见建议，全面增强守正创新能力。实践检验。2019年12月，人民银行在北京推出金融科技创新监管工具，目前第一批创新应用已开始测试。这些项目聚焦人工智能、物联网、大数据、区块链等技术在金融领域应用，涵盖数字金融、供应链金融、普惠金融等应用场景，既有持牌金融机构直接申请，也有科技公司合作参与。社会各界反响良好，多家权威媒体认为此举有助于纾解小微民营企业融资难融资贵、普惠金融“最后一公里”等痛点难点，营造健康有序的金融科技创新发展环境，标志着我国在构建金融科技监管体系方面迈出了关键一步。新型创新监管工具的进一步探索

支持科技公司直接申请测试

持牌经营是金融机构申请测试的基本条件。与之对应，科技公司直接申请测试也需设置相应门槛。作为金融科技创新的重要参与方，科技公司主要从事金融相关的业务系统、算力存储、算法模型等科技产品的研发设计和能力输出。因此，应明确科技产品在信息保护、交易安全、业务连续性等方面的基础性和通用性要求，使之作为科技公司直接申请测试的门槛。

前期，人民银行发布实施了云计算、个人金融信息保护、区块链安全、金融APP、应用程序编程接口等多项金融科技规范，奠定了良好的工作基础。后续，将进一步优化创新监管流程与机制，明确科技产品成熟度、适配性、安全性、稳定性等标准，通过国推认证把好安全关口，确保经过真实金融场景的全面测试和迭代优化，科技公司能够打磨出满足行业共性需要、符合监管要求的科技产品。科技公司在满足门槛要求的前提下可直接申请测试，涉及的金融服务创新和金融应用场景则须由持牌金融机构提供。科技公司既可联合金融机构共同申报，也可单独申报后结合应用场景选择合作金融机构。

优化测试风险防控机制

金融科技创新或使用新一代信息技术、或采用新的业务模式，其风险是动态变化的，具有较高突发性和不可预测性。为更好地控制创新风险，摸清金融服务测试运行状况，人民银行将进一步优化测试风险防控机制。

利用监管科技手段加快建立创新风险监控平台和规程，采用监管探针、外部感知、信息共享与报送等方式实时采集分析创新风险情况，实现对潜在风险的提前探测和综合评估。建立健全金融科技创新风险综合防控机制，推进差异化风险预警和高效应急处置。

指导测试机构履行风险防控主体责任，借助第三方专业支撑能力，严格做到问题早发现、风险早预警、漏洞早补救。对短期内难以补救的风险漏洞，及时采取综合性风险补偿措施；对存在重大安全问题的创新应用，及时阻断并退出测试；对造成损失的，测试机构须通过风险拨备资金、保险计划等进行赔偿，切实保障消费者合法权益。

积极运用创新监管工具助推金融业数字化转型

新冠肺炎疫情发生以来，非接触式金融服务需求旺盛，不仅年轻人更青睐于手机银行、移动支付等线上金融服务，残障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出门、不见面”就能获得安全便捷的金融服务，这对金融机构数字化转型提出了更高要求。需要强调的是，非接触式金融服务并不是说客户没有与金融机构发生任何交互，而是基于网络、电话等通信渠道，将“面对面”转变为“屏对屏”“键对键”“线连线”。事实上，金融机构依托大数据、人工智能、区块链等现代科技提供非接触式金融服务，加深了与客户的互动联系，从长远来看对扩大客户群体、优化服务模式、拓展发展空间都具有重要意义。

下一步，人民银行将发挥好创新监管工具的引领、孵化作用，为金融科技创新应用提供安全便捷的测试环境，鼓励金融机构深挖科技创新潜力、加大数据融合力度，在保障资金与信息安全的前提下，基于线上渠道、远程服务等方式畅通金融“绿色通道”，为老百姓和中小微企业提供更加精细化、人性化、有温度的金融服务，更快更好推动金融业数字化转型。

加快构建基于创新监管工具的金融科技监管框架

国内外研究实践表明，金融科技监管是一项复杂的系统工程，需要治理有效、先进可靠、富有弹性的监管体系。下一步，人民银行将切实履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责，会同相关监管部门做好统筹与协同，强化监管顶层设计和整体布局，共同构建多层次、系统化的金融科技监管框架。

以创新监管工具为基础。包容审慎的创新监管工具能够更好地适应金融科技风险复杂多变、产品日新月异等形势，有助于增强金融监管效能，防范化解创新风险，在监管框架中具有基础性作用。以监管规则为核心。金融科技监管的关键是及时出台相应的监管规则，使创新有章可循、有规可依。传统监管模式往往需经过一段时间的研究实践才能出台监管规则，难以跟上创新节奏。人民银行将通过创新监管工具更好掌握金融科技创新的服务模式、业务本质、风险机理等，更快出台监管规则，纾解因规则滞后带来的监管空白、监管套利等问题。以数字化监管为手段。监管规则的出台不是目的，重要的是抓好落地实施。在金融科技时代，仅仅依靠窗口指导、非现场检查等经验式、手工式、分散式的传统监管手段远远不够，还要加强数字化监管能力建设。人民银行将充分发挥数据、技术等生产要素的重要作用，建设数字监管报告平台（DRR），采用自然语言处理、知识图谱、深度学习等人工智能手段实现监管规则形式化、数字化和程序化，强化监管渗透的深度和广度，加快金融科技监管的数据加持、科技武装。

本文来源：《中国金融》2020年第8期、中国人民银行

作者：范一飞「中国人民银行副行长」

范一飞：关于央行数字货币的几点考虑

一、中国央行数字货币应采用双层投放体系

大国发行央行数字货币是一个复杂的系统工程。我国幅员辽阔、人口众多，各地区经济发展、资源禀赋和人口受教育程度差异较大，在设计和投放(发行)、流通央行数字货币过程中，要充分考虑系统、制度设计所面临的多样性和复杂性。比如，需要考虑网络覆盖不足的偏远地区的使用问题。如果采用单层(one-tier)投放，将面临上述因素所带来的极大考验。为提升央行数字货币的便捷性和服务可得性，增强公众使用意愿，可考虑采用双层(two-tier)投放，来应对上述困难。

“双层投放”有利于充分利用商业机构现有资源、人才、技术等优势，通过市场驱动、促进创新、竞争选优。商业银行等机构的IT基础设施应用和服务体系已比较成熟，系统的处理能力较强，在金融科技应用等方面已经积累了一定的经验，人才储备较为充分。因此，在商业银行现有的基础设施、人力资源及成熟的应用和服务体系之外，另起炉灶、重复建设，对社会资源是巨大的浪费。在安全、可靠的前提下，中央银行与商业银行等机构可以密切合作，不预设技术路线，充分调动市场力量，通过竞争来实现系统优化，共同开发、共同运行。这既有利于整合资源、发挥合力，也有利于促进创新。而且，大众已习惯通过银行等商业机构处理金融业务，双层投放也有助于提升社会公众对央行数字货币的接受度。

“双层投放”有助于分散化解风险。在以往银行间支付清算系统的开发过程中，央行积累了丰富的经验，但银行间清算支付系统是直接服务金融机构，央行数字货币是直接服务公众，涉及千家万户。如果仅靠央行自身力量进行研发，支撑如此庞大的系统，既要满足安全、高效、稳定的目标，还要满足用户体验需求，很不容易。同时，央行还受制于预算、资源、人员和技术等客观约束，通过两级投放的设计，可避免将风险过度集中。

“双层投放”可以避免“金融脱媒”。“单层投放”下，央行直接对公众投放数字货币，央行数字货币与商业银行存款货币将形成竞争关系。显然，由央行背书的央行数字货币的信用等级高于商业银行存款货币，会对商业银行存款产生挤出效应，可能出现“存款搬家”，进而影响商业银行的贷款投放能力。此外，商业银行吸纳存款能力降低会增加其对同业市场的依赖，抬高资金价格，增加社会融资成本，损害实体经济，引发“金融脱媒”。为保持其放贷能力和金融稳定，央行将不得不对商业银行进行补贴。极端情况下，还会颠覆现有金融体系，出现央行包打天下的“大一统”局面。

综上，“中央银行-代理投放的商业机构”的双层投放模式是既适合我国国情，又能够充分利用现有资源、调动商业银行积极性的选择。首先，不改变流通中货币的债权债务关系。为保证货币不超发，代理投放机构需要向央行按100%全额缴纳准备金。所以，公众所持有的央行数字货币依然是中央银行负债，由中央银行信用担保，具有无限法偿性。其次，不改变现有货币投放体系和二元账户结构，不会构成对商业银行存款货币的竞争，不会增加商业银行对同业拆借市场的依赖，不会影响商业银行的放贷能力，也就不会导致“金融脱媒”现象。再次，由于不影响现有货币政策传导机制，不会强化压力环境下的顺周期效应，因此也不会对现行实体经济运行方式产生负面影响。最后，该模式更有利于发挥央行数字货币的优势，节约成本、提高货币流通速度，提升支付便捷性和安全性。此外，由于具有央行背书的信用优势，有利于抑制公众对私有加密数字货币的需求，巩固我货币主权。

二、在双层投放体系安排下，我国的央行数字货币应以账户松耦合的方式投放，并坚持中心化的管理模式

为保持央行数字货币的属性，实现货币政策和宏观审慎管理目标，我国的央行数字货币双层投放体系应不同于各种代币的去中心化发行模式。第一，因为央行数字货币仍然是中央银行对社会公众的负债，其债权债务关系并未随着货币形态而改变，因而仍必须保证央行在投放过程中的中心地位。第二，需要保证并加强央行的宏观审慎与货币政策调控职能。第三，不改变二元账户体系，保持原有货币政策传导方式。第四，为避免代理投放机构超发货币，需要有相应安排实现央行对数字货币投放的追踪和监管。

因此，央行数字货币应坚持中心化投放模式。不过，这里所说的中心化投放模式与传统电子支付工具也有所不同。电子支付工具的资金转移必须通过账户完成，采用的是账户紧耦合方式。央行数字货币则应基于账户松耦合形式，使交易环节对账户的依赖程度大为降低。这样，既可和现金一样易于流通，又能实现可控匿名。央行数字货币持有人可直接将其应用于各种场景，有利于人民币流通和国际化。另外，如果没有交易第三方匿名，会泄露个人信息和隐私;但如果允许实现完全的第三方匿名，会助长犯罪，如逃税、恐怖融资和洗钱等犯罪行为。所以为取得平衡，必须实现可控匿名，只对央行这一第三方披露交易数据。在松耦合账户体系下，可要求代理投放机构每日将交易数据异步传输至央行，既便于央行掌握必要的数据以确保审慎管理和反洗钱等监管目标得以实现，也能减轻商业机构的系统负担。

三、中国现阶段的央行数字货币设计应注重M0替代，而不是M1、M2替代

现阶段，M1和M2基于商业银行账户，已实现电子化或数字化，没有用数字货币再次数字化的必要。支持M1和M2流转的银行间支付清算系统(如大小额支付系统和网上支付跨行清算系统等)、商业银行行内系统以及非银行支付机构的各类网络支付手段等运转正常，且在不断完善升级、日益高效，能够满足我国经济发展的需要。用央行数字货币替代M1和M2，既无助于提高支付效率，还会造成对现有系统和资源的巨大浪费。相比之下，现有纸钞和硬币的发行、印制、回笼和贮藏等环节成本较高，流通体系层级多，且携带不便、易被伪造、匿名不可控，存在被用于洗钱等违法犯罪活动的风险，实现数字化的必要性与日俱增。另外，非现金支付工具，如传统的银行卡和互联网支付等，都基于账户紧耦合模式，无法完全满足公众对易用和匿名支付服务的需求，不可能完全取代M0，特别是在账户服务和通信网络覆盖不佳的地区，民众对现钞的依赖程度仍然很高。央行数字货币保持了现钞的属性和主要特征，满足了便携和匿名的需求，将是替代现钞的最好工具。

正因为央行数字货币是对M0的替代，不应对其计付利息。这样既不会引发“金融脱媒”，也不会由此引致通胀预期。相应地，也不会对现有货币体系、金融体系和实体经济运行产生大的冲击。

同理，由于央行数字货币是M0替代，所以也应遵守现行所有关于现钞管理和反洗钱、反恐融资等的规定。为配合反洗钱等相关工作，可要求相关机构就央行数字货币的大额及可疑交易向央行报告。同时，为引导央行数字货币应用于小额零售业务场景、不对存款产生挤出效应，避免套利和压力环境下的顺周期效应，可对其设置每日及每年累计交易限额，并规定大额预约兑换。必要时，也可考虑对央行数字货币的兑换实现分级收费，对于小额、低频的兑换可不收费，对于大额、高频兑换和交易收取较高费用以增加兑换成本和制度摩擦。在利率零下界的情况下，这种安排还可为央行实施负利率政策创造条件。

四、对央行数字货币加载智能合约应保持审慎态度

根据尼克·萨博(Nick Szabo)给出的定义，智能合约是一套以数字形式定义的承诺，包括合约参与方可以在上面执行这些承诺的协议。智能合约被写入计算机可读的代码中。一旦达到触发条件，由计算机自动执行。可以加载时间、信用等前置条件，也可以被应用于缴税、反恐融资等多种场景中。

然而，如前所述，央行数字货币是对M0的替代，具有无限法偿性，即承担了价值尺度、流通手段、支付手段和价值贮藏等职能。原有现钞并未承载任何其他的社会与行政职能。《中华人民共和国人民币管理条例》规定，禁止故意损毁人民币。所以，在现钞上添加额外社会或行政功能实际上有损毁人民币之嫌。

为保持无限法偿性的法律地位，央行数字货币也不应承担除货币应有的四个职能之外的其他社会与行政职能。加载除法定货币本身功能外的智能合约，将影响其法偿功能，甚至使其褪化为有价票证，降低我国央行数字货币的可自由使用程度，也将对人民币国际化产生不利影响。还会降低货币流通速度，影响货币政策传导和央行履行宏观审慎职能。同时，还可能侵犯公民隐私权，不利于个人权益保护。

本文来源：第一财经

微信编辑：李雨琪