园区经济转型：路径各有特色 产城融合是大趋势

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园区经济“布阵” 转型成就新城

产城融合将会是未来趋势。这意味着，园区的发展路径将会朝城市概念作延伸，功能也将不仅停留在经济税收，而是向整个社会治理拓展

作者： 邹臻杰 林小昭

中国的经济开发区体系建设迎来新机遇。

一端连接着小桥流水人家，一端联系着高效创新创造——作为将产业化与城市化有机结合的经开区，苏州工业园区在全国颇负盛名，综合实力亦常居各经开区之首。

11月29日晚间，中国证监会核准了中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（下称“中新集团”， 601512.SH）的首发申请。

随之而来，中国的园区治理体系与能力建设再度受到业界关注。

“上市的直接目的是新的融资渠道，但是意义远不限于此。”同济大学发展研究院院长任浩对第一财经记者分析，“从一般公司走向了公众公司后，苏州工业园区就可以用更好的制度、方法来提升治理水准；同时，在内部及外部的投资人制约下，其公司管理结构也将更完善。”

数据显示，我国375家两类国家级产业园区（国家级经开区和高新区）在经济社会中持续扮演着重要角色，2017年度其经济贡献占全国GDP约1/4，出口贡献占2/5，税收贡献占1/5。

“园区已成为我国经济发展的主要平台和阵地。”任浩告诉第一财经记者，“如果扩大到国家发改委公布的2543家省级以上园区，那么其对中国的经济贡献怎样估计都不为过。”

转型才能各自精彩

何谓园区治理？业内人士将含义理解为“是园区管理机构管理园区的诸多方式的总和”，应从体制、机制、法治三个方面来应对。

目前，我国园区的主要形式分为政府主导、企业主导及政企合一等；如何形成持续的发展态势？管委会的职能应怎样定位？

园区在过去10~15年的发展中实际遭遇了诸多瓶颈。任浩认为，这些问题包括了园区在招商融资方面的能力不足、园区管理机构人员经济激励不足；园区的社会事权增多但经济事权发挥不充分；及我国统筹性高层级立法欠缺，跨区域的GDP/税收/降耗等分享制度缺少。

因而，首先要遵循体制上的安排。

“现阶段，开发区、园区等所要遵循的发展路线，其实与十九届四中全会中关于‘治理体系与能力现代化’的提法不谋而合。”漕河泾国家经开区总公司原总经理陈青洲说，“这就是说，开发区仍然要具备先行先试的功能。”

政策端也已释放出强烈信号。今年5月，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（下称《意见》），积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。中新集团成为该政策发布后国内首个获批上市的国家级经开区开发运营主体。

其次，根据园区的不同主体性质，其转型也有不同路径。

南开大学中国公司治理研究院院长李维安就认为，从公司主体的治理，要从行政转向经济，其中要注意决策的科学化、合规性；政府主体的治理，要从控制转向服务，采用行政问责制且扩大开放、简化程序，例如推出权利清单、责任清单、负面清单等。

比如，在东湖、成都等多个国家高新区就实施了“负面清单”管理模式；在该模式下，除了清单上规定的不可涉的禁区外，其他行业、领域和经济活动都许可。

而张江高新区则将以往政府一级的行政审批权下放到园区试点，争取把园内事在园内就办结。

“园区需要一种政府引导、市场运作、社会参与的前沿治理模式。”科技部火炬中心高新区处副处长周力告诉第一财经记者。

另外，法治层面如何助力园区发展？中国国际经济合作学会副会长夏善晨告诉记者，目前，园区发展所遵循的法律文件还停留在上述提到的《意见》等指导层面。

“目前为园区立法，还停留在省一级政府制定的法律文件，这些地方法制从园区体系发展上来讲仍有缺陷；我们要想清楚这些文件的实质性作用，是过渡性还是区域性的。”夏善晨说，“园区的持续发展需一定要有上位法作约束。”

“园区先行先试、打破局面的作用从改革开放以来都没有变，只是我们将它淡忘了。” 天津开发区发展和改革局副局长张瑞华对第一财经记者表示。

其实，园区在中国市场经济体制建设中曾发挥过非常重要的作用。

以天津经济技术开发区为例， 由于1985年相关条例中规定了“开发区外商投资企要为职工缴纳社会保险金”，但当时全国没有此类尝试，天津开发区便率先建立该保险体系，成为最早探索社保制度有力补充的案例。

又比如，我国“土地使用权有偿出让”制度、行政服务中心的集中审批形式，都是在国家第一批经济技术开发区的各项尝试下通过检验。

“尽管如此，但由于我国2001年加入世贸组织后项目太多，园区间比拼优惠政策、国家补助等反而成了主流，忘记了初衷。”张瑞华说。

产城融合是大趋势

张瑞华分析，园区治理要强调“多元化”。管理是管理者与被管理者的关系，他们的身份是不匹配的，而治理则更强调的是交流和互动；治理要发挥市场配置资源的决定性作用。

“园区治理要打破政府一元化管理机制，构建企业、社会组织、居民多元化力量广泛参与的园区发展新体制；这才能持续发展。”

中小企业更是带动园区活力的主角之一。中国工程院院士吴志强说，在如今百年未遇的大变局之下，要在世界格局中探讨产业集群、园区的新机制、体制，园区中的中小企业要维持创新性。

吴志强研究德国高新园区经验多年。他特别提及，“中小企业没有互动的平台将会是非常困难的。”

以往工业集中、外向型、出口创设为主的园区模式已然和我国发展情况不匹配；那么下一步园区怎么走？

业内人士认为，首先，园区模式要从外向型转到内向型，原因在于依据发达国家的发展规律，其国内消费市场的重要性大于国际市场，这一大趋势不可否认也不会延后。其次，要将招商引资变为遇商聚资。

再次，以往增量要素投入的外延式发展（如开发土地和扩建厂房、吸引新的土地、投资项目等）必然要让位于科技驱动为主的内生式发展。此外，也要将资本导入的模式转变为人才导入的模式，财务模式上更不能只依赖政府。

再进一步看，涉及生活、商业等多场景的新园区模式将被业界看好。“产城融合将会是未来趋势。这意味着，园区的发展路径将会朝城市概念作延伸，功能也将不仅停留在经济税收，而是向整个社会治理拓展。”上海市政府发展研究中心综合处处长周效门认为。

届时，究竟是“区下有园”还是“园中有区”也将进一步被探讨。夏善晨告诉记者，“目前，我国园区的模式还是经济规划带动形态规划，比如期待园区创造多少产业、带动多少经济发展，而国外优秀的园区发展模式均是以形态规划在前、经济发展在后，这值得我们借鉴。”

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，过去很多开发区只有生产，没有生活配套，造成了很多人下班后回主城区、老城区居住，进而带来了职住分离、钟摆式、潮汐式出行的现象，给城市交通也带来了很大压力。

彭澎说，原来很多开发区高耗能的制造业较为密集，部分产业排放污染影响不小，并不宜居，但现在国家级开发区的制造业都在往高科技方向发展，这些开发区变得更加宜居。另外，现如今，一个城市也好，开发区也好，要加快转型升级，就必须要吸引人才，而人才对居住环境越来越看重，因此必须加快产城融合，让经开区向城区转变，而不再仅仅是简单的产业园区。

他说，在苏州工业园区在产城融合方面做得比较好，教育等配套非常好，工业化、城市化很好地融合起来，通过融合，促进了产业的提升。

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