刘尚希：开发性PPP可通过提升区域价值实现自我

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财经讯 12月2日消息，年底临近，稳投资补短板开始全面提速，尤其在破解资金来源困局方面，近期多项重磅新政落地。

11月27日，2020年新增专项债额度提前下达1万亿元，固定资产投资项目资本金管理新规正式下发。

同一天，国务院发布《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，明确提出适当降低项目资本金比例，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。

11月29日，在中国财政学会和中国财政科学研究院联合举办的“第二届开发性PPP论坛”上，中国财政科学研究院院长刘尚希表示，现在大量的发行政府专项债较为普遍，但若通过政府专项债的方式把原有的社会资本挤出去，可能不利于资源的优化配置。

刘尚希认为，应当对政府和社会资本合作（PPP）有信心，应考虑通过PPP模式共同提供公共服务，参与公共基础设施的建设，进一步扩大市场准入。

谈及政府和社会资本合作，作为“开发性PPP”概念的提出者，刘尚希表示，开发性PPP模式是赋能型的政社合作，可以通过提供整体解决方案，培育区域的发展能力，可以通过提升区域价值实现自我造血，可以通过风险对冲和激励相容，不产生政府增债务风险的问题，可以通过可持续的合作，推动区域经济、社会生态可持续发展。

根据国家发展改革委PPP监测服务平台，截至11月上旬，各地已录入PPP监测服务平台项目近7000个，总投资约9万亿元。分行业看，项目数量排名前五位分别是城市基础设施2734个、总投资41826亿元，农林水利844个、总投资7551亿元，社会事业781个、总投资5627亿元，交通运输756个、总投资21166亿元，环保728个、总投资3622亿元。上述五个行业项目数量占项目总数的86%、占总投资的89%。

刘尚希认为，应在规范运行、防范好债务风险基础上，探索创新PPP模式，从传统项目开发转向片区开发，以开发性PPP模式打开政府与社会资本合作的新空间，吸引更多社会资本投入基础设施建设。

开发性的政社合作模式有三个基本特征。一是空间开发。在一定区域空间内实现人口、产业和公共服务的聚合重组，而不是单体的基础设施和多个基础设施项目的简单的捆绑。因此，开发性PPP针对整个片区或者行政区划的整体规划、产业布局、资源整合和要素集成，实现以城镇为依托的一体化的综合开发，通过市场赋能和价值挖掘，以公共服务和产业开发融合为核心的产城融合发展模式，带动区域产业税收和就业全面发展。

二是区域价值提升。不同于传统政社合作模式，开发性政社合作是区域整体性的集成式开发，通过市场赋能带来的直接效果是区域价值的整体提升，为区域自我造血奠定了基础，可实现风险对冲。

三是实现激励相容。不确定性往往是传统政社合作模式失败的根源所在。当前项目的政社合作模式难以实现激励相容，风险收益的分担和共享通常陷入讨价还价的纷争之争，合同的约定也无法消除诸多的不确定性，合作契约实际上属于不完全契约。而基于空间的开发性PPP能大大降低财政风险、债务风险等不确定性，通过激励相容，政府可实现更多税收、财政收入和提供更好的高质量公共服务的目标。

“国外PPP不搞了，那不等于这个东西就黄了”，对于当前部分人士对于PPP模式的质疑，刘尚希反驳道，“外国人说不搞了，可能一些人就怀疑了，心里打鼓了．．．恐怕不能这么去思考问题。”他以我国广泛应用的绩效管理为例，英国的绩效管理模式停滞，不代表这种模式成为了明日黄花，因为每个国家的国情和社会条件不同。

他强调，我国PPP模式的生命力在于创新，现在正处于调整阶段，应当通过反思、总结、创新，最终实现凤凰涅槃，形成中国PPP模式的标准。

谈到如何营造PPP的良好发展环境，财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲表示，当下应当厘清政府和社会资本的合作关系，构建双方互信的桥梁，以及确定合作的基础是基于社会资本的资质，还是取决于其运营能力等问题。

国务院发展研究中心研究员孟春直言，随着各地PPP项目系统发展，由于存在保底收益，部分假PPP项目明股实债、部分地方政府违背承诺担保等违规操作，导致新增地方政府的隐性债务风险。而在开发性PPP项目中，政府把委托区域内收入的一部分作为支出项目公司费用的资金来源，支付的上限不高于年度新增财政收入的约定比例，政府没有刚性支付的义务，不承担任何融资和担保的责任，不会形成债务风险，而且还可以化解债务风险。同时，开发性PPP能够为政府节约成本，获取更多的税收，满足物有所值评价的标准。

“如果我们允许马拉松式的基础设施建设，只能说是传统基础设施建设的倒退。”中国PPP基金原董事长周成跃表示，目前，开发性PPP项目招标数年，却有部分地块尚未开发，“难听一点儿的说法就是‘跑马圈地’”。他建议，片区开发要根据情况大片建设分为若干个独立的项目，招标结束后这个项目应该立即开动，并在约定的几年内完成建设期，进入运营期。

广西壮族自治区财政厅副厅长王代玉建议，鼓励加大金融的支持力度，提高开发性PPP项目的可融资性，加大政策性银行的支持力度探索开发性PPP项目专项债券的发行路径，逐步建立PPP专项债券的评级机制和建立相应的债券违约预案机制。探索放宽开发性PPP项目，开展资产证券化的基础条件，为PPP项目开展资产证券化扫清障碍。

华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰介绍，华夏幸福目前已在京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区的59个区县投资运营了77座产业新城，在开发性PPP中整合了规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展和城市管理运营六大服务。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程代表研究组在论坛上正式发布了我国首部开发性PPP模式创新理论研究成果——《开发性PPP概论》。该研究首次从理论层面拟定了“开发性PPP”定义，即开发性PPP模式是指在以实现区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务，社会资本承担主要管理责任和显著风险，投资回报原则上来自合作新增财政收入，并与绩效挂钩，实现激励相容。（财经陈永乐 发自北京）

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