追责困难、处罚威慑力不足 防洪法律法规亟待完

多地洪涝灾害损失巨大抗洪抢险面临重大考验

未雨绸缪完善防洪法律法规

● 对于因上游泄洪导致的人员伤亡和财物损害，防洪法并未针对上游开闸管理部门和下游水务部门明确归责机制，只能按照相关民事侵权法律追究责任人的赔偿责任，但追责困难重重

● 关于我国城市防止内涝立法方面，在防洪法中仅有原则性和指导性的条文，其余多为政策性指导和行政法规、部门规章，缺乏强制性防止城市内涝的法律

● 涉水法律法规相关责任条款“较软”、违法成本较低、处罚威慑力不足等问题，一直颇受诟病

今年以来，我国暴雨洪水集中频繁发生，区域性暴雨洪水重于常年，共出现23次强降水过程，为2013年有统计以来第2位，防汛抗洪形势严峻。

据应急管理部官方微博消息，截至7月10日14时，洪涝灾害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省(区、市)3385万人次受灾，141人死亡失踪。

有专家告诉《法制日报》记者，如何在肆虐的风雨面前守护人们的生命和财产安全，尽最大限度降低灾害对人民的威胁，是防洪抢险工作的重中之重。全国多地发生的严重汛情和造成的巨大损失，使得国家和地方的防洪防汛工作面临重大考验。在应对自然灾害方面，需要完善防洪法律法规。既要通过立法建立有效的预警机制，又要补齐城市防洪的法律短板，此外还要推动涉水严重违法行为入刑提高威慑力。

预警泄洪尚未入法

上下游权责应明晰

今年入夏以来，全国多地发布暴雨和洪水预警，洪灾在南方多地肆虐。

《法制日报》记者在水利部官网看到，早在今年3月底，水利部已经发布预测，“2020年我国气象水文年景总体偏差，极端事件偏多，涝重于旱。”

在6月11日国新办举行的水旱灾害防御有关情况新闻发布会上，水利部发言人表示，针对超标洪水，将指导各地水利部门在6月底前编制完善江河和城市的超标洪水防御预案，加强监测预警设备维护，完善预警发布机制。水利部要求大江大河、重要支流以及县级以上防洪城市必须要编制防超标准洪水预案，6月30日以前完成。

此时，距离3月底要求做好超标洪水防御预案编制的部署，已经过去两个多月。而在这期间，全国多地遭受洪涝灾害影响。

4月10日，湖南省邵阳市洞口县平溪河因上游景观水闸泄洪，致下游3人遇难，2人失踪。泄洪通知事先仅由应急管理局工作人员通过微信通知发电企业泄洪，下游准备不足，导致悲剧发生。

此事引发外界震惊：泄洪这么严重的事态，为什么没有有效的预警？

《法制日报》记者梳理发现，上述事件并不是特例，类似因上游泄洪导致的下游人员伤亡和财物损失，在全国多地发生过。

2019年8月1日，黑龙江省哈尔滨市道外区先锋路多个仓库因上游西泉眼水库泄洪和降水等原因被淹，据统计造成上亿元损失。部门商户表示并未在泄洪之前收到通知。

2016年7月20日2时许，河北省邢台市高新区大贤村七里河上游河水暴涨洪水漫坝溢流，导致多位村民被洪水冲走。官方通报称，7月20日1时40分才通知开发区，开发区立即进入大贤村组织转移群众，当时，水已开始漫坝进村。

建立水库的初衷原本是实现水在时间和空间上的重新分配，尤其是在洪水来临时，上游水库被寄予了拦洪削峰、减轻下游防洪压力的期待。但在汛期来临时，承受了强降雨压力的上游水库，却令河流下游的城市和村庄时刻胆战心惊。

《中华人民共和国防洪法》规定：“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。”

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，上游泄洪导致下游损失惨重的教训，一个重要原因是因为上下游同步告知和预警不及时，导致下游的防范应对作用未能充分发挥。防洪法在规定汛期泄洪需要履行的流程和监督措施之外，对于泄洪之前的事先预警机制、水库泄洪之前下游群众疏散时间的确切规定、非汛期泄洪的作业环节等泄洪防水作业规范的详细内容，并未纳入法律法规中。

胡功群说，对于因上游泄洪导致的人员伤亡和财物损害，特别是没有纳入防洪法直接规定范畴的非汛期泄洪损害，防洪法并没有针对上游开闸管理部门和下游水务部门明确归责机制，只能按照相关民事侵权法律追究责任人的赔偿责任，但在实践中追责困难重重。